2024年以来，超长期特别国债筹备过程正在“紧锣密鼓”推进。4月17日，国家发展改革委副主任刘苏社在国新办新闻发布会上表示，关于超长期特别国债，目前发展改革委会同有关方面已经研究起草了支持国家重大战略和重点领域安全能力建设的行动方案，经过批准同意后即开始组织实施。
业内人士认为，超长期特别国债一直是积极财政政策的重要发力点，有利于促增长稳投资，优化央地债务结构，且更好匹配较长期限重大项目资金需求，提升财政资金使用效率。加快推动超长期特别国债发行落地，将更好地发挥其稳增长、惠民生的重要作用，建议完善特别国债全流程管理监督体系，并加快储备符合条件的优质项目，加强货币财政协调，并积极争取各类市场化资金支持。
坚持统筹硬投资和软建设加快推动超长期特别国债落地
对于超长期特别国债的推进，刘苏社表示，“行动方案坚持目标导向、精准突破，集中力量支持一批事关现代化建设、发展急需、多年想办而未能办、需要中央层面推动的大事要事难事，坚持高质量发展和高水平安全良性互动、夯实国家安全和长远发展基础；坚持统筹硬投资和软建设，用改革办法和创新思路破解深层次障碍；坚持分步实施、有序推进，2024年先发行1万亿元超长期特别国债。”刘苏社说。
他介绍，在支持领域方面，重点聚焦加快实现高水平科技自立自强、推进城乡融合发展、促进区域协调发展、提升粮食和能源资源安全保障能力、推动人口高质量发展、全面推进美丽中国建设等方面的重点任务。
他还表示，在组织实施方面，坚持“项目跟着规划走、资金跟着项目走、监管跟着资金走”的原则，由发展改革委牵头会同有关部门，切实加强统筹协调，做好资金保障，优化投入方式，加大监管力度，特别要尽快建设一批前期工作比较成熟、具备条件的项目，同时还将抓紧推动出台实施相关的配套政策，通过体制机制改革来破解深层次的障碍，与重大项目建设形成合力，确保行动方案明确的任务高质量地落地见效。
中诚信国际研究院执行院长袁海霞表示，“特别国债具有专款专用、专门服务于特定政策的特点，筹集资金专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，有利于促进经济增长和结构转型，满足强国建设中的长期资金需求。”
对于发行期限的预测，在袁海霞看来，“考虑到此次主要支持国家重点战略等方向，项目建设运营期限或较长，为更好地匹配项目融资需求、提升资金使用效率，本轮特别国债发行期限将明显延长，整体上更聚焦15年及以上超长期限品种，重大项目或搭配30年、50年期限的特别国债，有利于缓解中短期偿债压力，增强对长期限项目的保障能力。”
目前，市场对于发行方式的讨论颇多，公开发行是其中一个方向。东方金诚研究发展部部门总监冯琳分析称，“1万亿元特别国债或将通过转移支付下达给地方使用，具体路径以及还本付息方式可能会参考抗疫特别国债，依资金具体用途而定。”
多方观点普遍认为，相对一般国债，特别国债在促进经济增长中的优势主要体现在三方面。一是发行过程较一般国债更为便捷，仅需国务院提请全国人大常委会审议，而一般国债需要在年初由国务院提请全国人大审议年度发行额度。二得益于发行过程的便捷性，特别国债的发行节奏更灵活，这一点在外部环境不确定性因素较多的情况下尤为关键。三是相对一般国债，特别国债在募资用途和使用效益上的信息披露更为透明完备。
平衡“公共性”与“市场化” 完善特别国债全流程管理监督体系
鉴于本轮超长期特别国债的发行将会连续几年，投向领域潜在建设需求巨大、投入周期长，现有融资方式难以充分满足需求等特点，应总结过往地方专项债发行中的经验，完善项目立项评审流程，平衡好公共性和市场化的关系，平衡好保短期增长和项目质量的关系。
回顾历史，从1998年开始发行的长期建设国债作为国家预算内基础设施性建设专项投资，直到2008年《政府工作报告》最后一次提及，我国的长期建设国债持续了11年，总规模达到1.13万亿元，主要投向投资建设领域。我国曾在1998年、2007年、2020年发行过3次特别国债，主要用于补充银行资本金、抗疫支出、公共基础设施建设、购买外汇缓解流动性过剩等，整体用途较为广泛但单次发行专款专用。
与长期建设国债不同，特别国债不列赤字，其发行仅纳入当年国债余额限额管理。“在今年预算赤字率保守安排3%左右的情况下，发行万亿元特别国债成为积极财政政策的重要发力点，兼顾了发展需要与财政可持续，也为未来宏观调控增加了灵活性及空间。”袁海霞表示，还需注意超长期特别国债依然会增加中央政府杠杆率。根据中诚信国际测算，今年发行1万亿元特别国债或增加中央政府杠杆率0.7个百分点至25.2%。
展望后续，不少机构建议加快符合特别国债条件的优质项目储备，强化跨区域、跨部门协调配合，并进一步优化项目管理。
袁海霞指出，“一方面，可以尽早开展前期调研，将项目实施可行性、各类资金到位时间、参与主体资质等更多因素纳入储备标准，优化完善多因素项目筛选机制，保障重大项目储备和滚动接续；另一方面，在项目按期论证及申报时，可多方统筹谋划一些跨区域、跨领域、跨层级的重点项目，充分发挥各方优势，形成惠及面广、综合效益高、示范带动强的优质项目。”
同时，放量供给需要积极争取各类市场化资金支持，多渠道补充项目资金缺口。袁海霞建议称，“可以适当增加政策性开发性金融工具额度，为有一定收益的特别国债项目资本金搭桥；部分重大项目社会效益大于经济效益，长远效益大于短期效益，市场主体出于逐利性的考量，主动参与项目的意愿不足，除加大结构性货币政策支持力度外，还可通过投资补助、担保补贴、贷款贴息等多种方式，给予市场参与项目的主体政策优惠，支持社会资本参与重点领域建设。”
2023年11月，针对当年10月份增加发行1万亿元国债，作为特别国债管理，财政部部长蓝佛安曾表示，为确保管好用好国债资金，一是严把准入关口；二是加快资金下达；三是压实监管责任。业内专家认为，除了强化中央部委的项目把关和地方监管局的监管监督，还应更充分地发挥社会公众和第三方独立机构的全流程监督功能。除了事前事中的监督，还应加强对无显著超预期外生冲击的情况下项目收益严重低于预期的事后问责机制。
对于本轮超长期特别国债的全流程管理，中国人民大学重阳金融研究院研究员李珊珊提出建议称，“应该防止泛化特别国债的使用场景，在公共性和市场化中找到平衡。如果政府没有对项目风险收益设置刚性的量化约束，而又将短期经济增长目标视为硬约束，那么在收益合适的项目源不足的情况下，执行过程中项目质量难以保证，最终加重未来政府债务负担。因此，对项目风险收益设置刚性的量化约束是必要的，要坚决防止为保短期增长而泛化特别国债的使用场景。”
“另一方面，还需要进一步完善信息披露和市场监督。特别是本轮超长期特别国债的目的与历史上不计入赤字的特别国债有所不同，从投向上看，在执行中需要政府更多专业上的主客观判断和相机抉择，因此对全流程的信息披露也应提出更高要求。”李珊珊补充道。
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