无奈之下，西安在以往“三自”的村集体主导路径基础上经过一番杂糅，提出了“政府主导，市场运作”的城改思路。通过引入开发商，推进城中村改造工作。
2006年9月，经人介绍，胡绪峰开始就城中村改造与穆将王村方面接触。彼时，他年仅26岁，此前并无房地产开发经验，但曾通过挂靠工程公司，承揽过一些项目的建设施工。
胡绪峰参与穆将王村城改之时，正是西安在总结过去“自筹资金，自我改造，自我发展”三自方针经验教训的基础上，经过研究、摸索，正式开始进入“政府主导、市场运作”的城改新探索。
当地房地产研究专家冯骏在接受第一财经记者采访时说，正是由于当年的“市场运作”，最终导致当年一些没有房产开发经验的人，成功拿到城改项目，这些人不一定具备资金、开发经验等方面的“硬实力”，但都具有较强的人脉、人际关系等“软实力”。
在冯骏看来，这些城改的“外行”对城中村改造的复杂性缺乏足够的了解，在争取项目的过程中有一种无知者无畏的劲头：哪怕一个城改项目要花100个亿，自己只有1000万，也敢拿下，“先把合同签好，先占住‘坑’。”
2007年3月19日，穆将王村村委会与胡绪峰的宏润地产签署《穆将王城中村联合开发协议》：穆将王村共有约785亩土地可供开发，除去法律规定的留用土地，以及用于建设、安置村民的18万平方米的多层楼房的土地，其余部分均由胡绪峰自主开发，胡绪峰则向村民支付拆迁补偿款2500万元。
785亩的土地面积，也让穆将王村成为当年西安市首批最大城改项目之一。据冯骏介绍，当时不少城中村，交通、位置都非常好，相当于整个西安的“白菜心”，其中就包括穆将王村。
类似的项目，还有易合坊。该项目的开发商四德置业，于2011年获得香王村城改项目建设开发权，但直到两年后的2013年，四德置业才取得房地产开发资质证书。
已经过去14年了，王军于2010年全款购买的新房，如今仍在停工。
当年，王军在西安的国际幸福城选购的那套房，原本是想给儿子当婚房的。如今，孙子都已经11岁了，他的这套房子却仍未交房。
国际幸福城是西安众多城中村改造（下称“城改”）项目中的一个，包括王军在内的400多名购房者至今无法入住。而放眼整个西安，因城改项目停工而无法入住新房的购房者，则远不止上述400人。
位于西安市柳莺路的易合坊，是灞桥区香王村的城中村改造项目，先后有数百名业主在此购房。但是，这个由西安四德置业有限公司（下称“四德置业”）开发的城改项目，最终于2012年停工。如今，四德置业已先后30多次被列为失信执行企业，50多次被强制执行。
西江月，是未央区王家棚村的城改项目，其投资主体西安新里程投资有限公司（下称“西安新里程”）同样因资金链断裂导致项目停工，数以百计的购房者无法按时收房。
一份来自西安市城中村(棚户区)改造事务中心（下称“西安城棚改中心”）的资料显示，西安市大规模系统地进行城中村和棚户区改造工作，始于20世纪初。截至2023年中旬，全市共有城棚改项目368个，涉及群众26.7万户、86.8万人。
而在城改启动前，西安市城六区共有624个行政村，在全国副省级城市中，是城中村数量较多的城市之一。
其中一些城改项目的停工与波折，既折射出西安市在城中村改造过程中的尝试与探索，也暴露出在探索过程中各方的博弈与冲突。
外行“占坑”
国际幸福城由陕西宏润房地产开发有限公司（下称“宏润地产”）开发，胡绪峰任该公司法定代表人兼董事长——最近，他因自称遭遇“套路贷”而失去巨额股权，被不少媒体关注。
胡绪峰的命运，因城改而变。在参与城改之前，他原本是一个建筑“包工头”。
胡绪峰在接受第一财经记者采访时说，国际幸福城是西安市灞桥区穆将王村的城改项目。他正是借由穆将王村城改项目的启动，从一个包工头转型为开发商。
胡绪峰说，当时，根据当时西安市的城改政策，城中村的村委会在合作对象的选择上，拥有较大的自主权。
据西安城棚改中心介绍，西安市城中村改造自2002年以来，经历了起步、探索和全面发展三个阶段。
2002年起，西安市按照“自筹资金，自我改造，自我发展”的“三自”方针进行城中村改造。这种村集体主导的改造的模式中，改造资金通常由村集体经济以及村民家庭进行经济投资。
不过，对于西安市的大部分城中村而言，村集体经济与村民家庭经济能力，尚不足以支撑旧村整体改造的重任；并且改造中涉及村民利益问题，许多关键因素尚不明确，使村民缺乏参股投资的积极性。相应的配套政策也不完善，加之建新不拆旧和资金匮乏等问题，造成城改工作进展缓慢。
于是2005年3月，西安市成立了城中村改造工作领导小组，开始尝试政府主导模式，当时明确的城中村改造基本原则为：“政府主导，以区为主，市场运作，改制先行，改建跟进，尊重民意，利民益民”。
但政府主导模式听起来很美好，现实却是需要大笔的资金做支撑，尤其是对于西安这种城中村数量多、规模大、问题重、改造任务艰巨的地方来说更是如此。而西安一直以来面临的最大问题就是两个字：没钱。
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